Université de Paris I
(Panthéon – Sorbonne)
DEA Relations Internationales
option Politique et Stratégie
Année
Académique 1991 – 1992
par Mademoiselle Hélène
BLANC
sous la direction de Monsieur Dominique
DAVID
à Pierre Gautier-Gentès, mon fils
Table des matières
1ére Partie-. Les grands courants de recherche sur le renseignement
2ème Partie-. Bilan et lecture critique
Annexe 1-. Constitution du corpus étudié
Alvin Toffler, dans le titre de son récent ouvrage (Nouveaux pouvoirs : savoir, richesse et violence à la veille du XXIème siècle), juxtapose de façon frappante les notions de savoir, de richesse et de violence. La formule fait mouche, pour celui qui s'occupe de stratégie, même s'il peut sembler que le pouvoir du savoir est reconnu de longue date.
Quelques décennies plus tôt, André Beaufre, étudiant les stratégies indirectes, écrivait : "Contrairement à nos traditions, il est devenu extrêmement important de bien prévoir, plus important que de réaliser des forces dont la valeur sera incertaine". "Réaliser des forces", objet désormais insuffisant de la stratégie militaire, cède le pas au "bien prévoir" ou, comme l'auteur le formule dans le même passage de son Introduction à la stratégie, à la nécessité "d'organiser au mieux l'étude de la conjecture".
Les faits ne cessent de donner raison à ce partisan d'une approche globale de la stratégie quant à l'importance du "savoir organisé pour prévoir" (ibid.) dont la puissance croît, portée et démultipliée par le développement des moyens de communications.
La reconnaissance du phénomène ne semble cependant pas en avoir favorisé l'étude, dans les domaines de la défense et de la politique étrangère. Est-ce parce qu'alors information se mue en "renseignement" ? Ce dernier n'appartenant pas, en France, au champ de la recherche académique, c'est en vain qu'on chercherait quelque étude théorique sur l'organisation de ce savoir particulier, ou un cadre conceptuel aidant à décrire ou évaluer l'ensemble des rapports qu'il entretient avec les décisions prises en matière de stratégie et de politique de sécurité.
Il n'en va pas de même aux Etats-Unis où le renseignement est objet de débat public et de recherche académique. Un chercheur peut y trouver une floraison d'ouvrages et articles de fond, remontant à l'après-guerre, susceptibles de lui fournir des éléments de réponse. De tendance et d'intérêt divers, ces travaux de recherche ont en commun la volonté de trouver un cadre de références en vue d'élaborer une théorie descriptive et normative du renseignement. C'est-à-dire d'en traquer la définition, d'en identifier les concepts majeurs, d'en dresser les typologies, d'élaborer les cadres théoriques de l'étude des processus par lesquels le renseignement s'articule, ou devrait s'articuler rationnellement, à la "policy", au sens commun de politique gouvernementale - nous reviendrons sur ce terme.
L'ambition du propos et la vitalité de la production des chercheurs américains méritent attention : ils s'efforcent les premiers de rechercher des critères rationnels applicables à un nouveau champ d'étude dont une des caractéristiques est la rareté des sources disponibles et accessibles; malgré cet obstacle majeur, avec le recul de quelques décennies et un oeil étranger, l'on s'étonne du foisonnement et de la diversité des travaux publiés depuis 1945.
Ce sont ces travaux, méconnus en France, que nous avons pour but de présenter et de soumettre à une analyse critique.
Plusieurs remarques s'imposent.
La première : il ne s'agit pas ici de dresser un catalogue de ces travaux. Bien au contraire, nous avons volontairement repoussé l'idée de constituer un corpus exhaustif. Si le dénombrement systématique peut être un outil méthodologique tout à fait utile dans certains types d'études, nous l'avons écarté dans notre cas. Abondants, les travaux américains sur le renseignement sont d'originalité et de profondeur très inégales. Dans l'optique particulière d'en dresser un bilan, le simple fait d'exister ne nous a pas paru un critère de sélection suffisamment pertinent.
Un tri sévère a donc été opéré, en vue de constituer un corpus représentatif de la production américaine, en fonction de deux critères : qualité et influence. Le critère de qualité, éminemment subjectif, s'est trouvé en effet, à l'usage et conformément à nos espoirs, heureusement pondéré par celui de l'influence, plus mesurable. Influence de fait, car il est courant aux Etats-Unis qu'universitaires et chercheurs fassent carrière quelques années dans les services de renseignement ou comme consultants auprès des commissions spécialisées du Congrès. A l'inverse, les anciens professionnels du renseignement enseignent volontiers. Et cet état de fait n'est pas sans altérer le "statut" des publications des uns et des autres, dans le monde de la recherche. Influence enfin, dans la communauté scientifique, qu'on mesure par comptage systématique de citations (c'est la technique de la bibliométrie, en langage des sciences de l'information) à l'intérieur des bibliographies spécialisées, recensions de périodiques, notes à l'intérieur d'ouvrages portant sur des sujets voisins ou connexes.
L'annexe 1 précise les types d'ouvrages retenus comme représentatifs de 45 ans d'études universitaires américaines sur le renseignement, ceux qui ont été exclus, et les outils bibliographiques qui ont servi à effectuer la sélection titre par titre. Les références bibliographiques de chaque publication constituant le corpus se trouvent en annexe 2, accompagnées par les mentions biographiques qui ont pu être collectées (pas toujours et parfois incomplètement) propres à situer les auteurs, notamment au regard de leur expérience directe ou non des activités de renseignement.
Enfin, nous avons inclus dans notre corpus les productions de quelques non-Américains, en petit nombre : tous très constamment impliqués dans les débats et publications de la communauté académique de nationalité américaine, parfois enseignant et vivant aux Etats-Unis. Cette annexion a, il est vrai, des couleurs d'arbitraire, que la qualité de leurs apports peut rendre admissible.
Seconde remarque : malgré la sélection d'ouvrages ainsi opérée, il est apparu que la diversité des thèmes abordés et des points de vue des chercheurs, rendait difficile le travail de synthèse et de bilan poursuivi. La lecture de milliers de pages à la file a eu l'avantage de faire rapidement apparaître que le cœur du sujet, pour les pionniers de la théorie du renseignement, était le territoire des interconnexions entre "intelligence" et "policy". Ce constat a modifié notre idée de départ dont le rappel permet de comprendre l'état actuel de cette étude.
Notre propos était à l'origine de tirer des recherches menées aux Etats-Unis sur le renseignement, des enseignements sur la manière dont la stratégie de l'information s'articulait avec la stratégie globale, au sens de L. Poirier et de A. Beaufre; c'est-à-dire comme stratégie particulière située à sa place dans une séquence logique ou une hiérarchie de stratégies spécifiques, remontant vers un tout : la stratégie globale.
C'est pécher par excès de logique : aucune stratégie particulière ne peut exister sans se nourrir de données informationnelles ni en produire elle-même. Autrement dit, les flux d'information parcourent inévitablement tous les niveaux stratégiques. Dans ce contexte, il paraît impropre d'isoler l'information comme une stratégie particulière placée à tel niveau de l'élaboration de la stratégie globale. Dire que l'information se rapproche d'une "fonction de service" s'exerçant à tous les niveaux stratégiques est sans doute une représentation plus juste de la réalité, telle qu'elle se dégage, le plus souvent implicitement, des lectures systématiques effectuées dans les ouvrages américains sur les sujets qui nous intéressent.
Si le thème des relations entre "intelligence" et "policy" est récurrent, au point de figurer dans le titre de nombreuses publications, c'est que le renseignement est à l'une des intersections entre savoir et action, et qu'il se trouve, à cette interconnexion précisément, en concurrence avec d'autres savoirs, non issus des institutions gouvernementales. Si l'on prend l'image de deux ensembles booléens, l'un l'"intelligence", l'autre la "policy", leur intersection paraît l'évidence; elle se révèle problématique. Non du seul fait de la concurrence : que d'ensembles aspirant à se réunir à celui de la "policy" ! Mais du fait des éléments qui la composent, de leurs fonctions, de leur organisation, de leurs buts... C'est pourquoi le thème "intelligence and policy" peut susciter de l'intérêt : il ouvre sur une succession de questions plus vastes qu'on ne peut éluder si l'on veut avancer dans la compréhension du problème qui nous préoccupe : comment le corps de connaissances rassemblé et traité sous le vocable de renseignement s'intègre-t-il (et comment) ou ne s'intègre-t-il pas ou mal (et pourquoi), à la sphère de l'action politique ?
Le schéma se complique au reste, puisqu'aux Etats-Unis le renseignement comporte une part - modeste - d'action ("covert-action" et "counter-intelligence"). De même, la politique prend en compte par obligation des savoirs de toutes natures et origines aux fins de l'action, qui demeure son but principal. Le renseignement n'est pas plus assimilable au seul savoir que la politique ne l'est à l'action. Même si ce n'est qu'une nuance, car la dominante de l'un et de l'autre demeure établie et affirmée, elle n'est pas sans conséquence : c'est parce que le renseignement déborde la sphère du savoir qu'il se trouve, aux Etats-Unis, faire violemment obstacle à l'image que les Américains ont d'eux-mêmes, face à la réalité du fonctionnement des institutions et aux impératifs extérieurs. Notre corpus prend en compte ces données particulières.
Ainsi que nous l'avons dit, nous nous proposons tout d'abord de faire connaître la littérature spécialisée sur le renseignement, replaçant ainsi le thème du renseignement et de la politique dans les grands courants de recherche qui nous semblent se dégager.
Puis une analyse critique du corpus présenté permettra, dans un second temps, de mettre en valeur leurs apports à la connaissance des liens renseignement-politique, d'évaluer, autant que nous le pouvons, les méthodes employées par les chercheurs dans le cadre des conditions inhabituelles de la recherche qui est le leur, pour enfin, tenant compte de certaines faiblesses et lacunes, signaler les questions qui mériteraient d'être traitées pour enrichir la connaissance du thème qui nous intéresse.
1ére Partie-. Les grands courants de recherche sur le renseignement
Suivant en cela les analyses de l'Anglais Kenneth G. Robertson, quatre courants seront distingués. Aucun d'entre eux n'échappe à l'histoire. Le contexte historique et culturel a largement déterminé la problématique des chercheurs, marqué leurs priorités. Cependant la part de l'artifice propre à tout découpage ne doit pas conduire à ériger de trop rigides frontières : nombreux sont les thèmes secondaires communs aux chercheurs du domaine.
La première tendance de la recherche sur le renseignement est directement issue de l'expérience de la deuxième guerre mondiale. Pour en comprendre l'émergence, il faut revenir en arrière et rappeler l'absence de tradition du renseignement aux Etats-Unis, faute sans doute de menaces extérieures sérieuses.
Au XIXème siècle apparaît l'idée que la guerre nécessite une préparation du temps de paix. Le service du chiffre du State Department aura cependant une existence éphémère à cause de la méfiance chronique des Américains pour toute activité gouvernementale secrète, susceptible de menacer les libertés publiques.
Avant 1941 n'existe qu'un embryon de renseignement militaire. A cette date est créé l'Office of the Coordination of Information, devenu le célèbre Office of Strategic Services (O.S.S.), dirigé par le légendaire William Donovan. La contribution de l'O.S.S. au succès de la guerre semble être, avec le recul, estimée à sa juste place : modeste.
Mais Donovan a fondé des traditions, mis en place des méthodes de travail et des priorités qui, pour discutables qu'elles soient, sont devenues la norme pour les services de renseignement qui se sont développés par la suite. Parmi les traditions instituées par lui : l'emploi, au sein de la section Research and Analysis de l'O.S.S., d'universitaires formés aux sciences sociales, ayant pour mission de produire le renseignement stratégique, et l'existence à côté de la branche analyse, d'une branche chargée de la collecte clandestine d'informations et des activités secrètes (covert action), créée peu après au sein de l'O.S.S.
L'O.S.S. est dissous en 1945, la branche analyse rattachée au State Department, la collecte clandestine au War Department. Mais les termes du débat ont évolué depuis sa création. Pendant et après la guerre, l'organisation, les missions, la coordination de services de renseignement désormais conçus comme permanents, suscitent de vives discussions. Pourquoi ?
La guerre a été l'occasion de prendre conscience des dysfonctionnements de la machinerie administrative, du manque de coordination des plans, de l'insuffisance de la planification à long terme. Plus encore, le lien entre les questions militaires et l'économie, l'industrie, la politique générale du pays apparaît clairement. C'est à cette époque qu'émerge la notion de politique de sécurité nationale.
Que recouvre-t-elle ? Les hommes politiques utilisent le terme de façon rhétorique pour décrire le premier des buts de la politique, et s'acquérir le soutien de leur électorat. Pour les chercheurs, c'est un concept qui désigne la capacité d'une nation à protéger ses valeurs internes des menaces extérieures. Celle-ci implique un appareil complexe qui met en oeuvre la politique de sécurité nationale et ses programmes. Elle englobe cinq domaines : la politique étrangère, les questions de défense, les programmes économiques internationaux, la sécurité intérieure, et - nous retrouvons notre sujet - le renseignement. C'est le National Security Act de 1947 qui, s'inspirant de rapports et travaux antérieurs (le rapport Eberstadt de 1945 notamment), met en place ses structures : le National Security Council et la CIA. Le renseignement devient légalement un pilier de la sécurité nationale.
Cette nouvelle orientation s'impose comme une donnée aux pionniers des travaux sur le renseignement. Les plus connus d'entre eux, George Pettee en 1946 et surtout Sherman Kent trois ans plus tard, en font les prémisses de leurs recherches.
Pour Kent, le renseignement est un savoir qui sert de fondement à la politique de sécurité nationale. Au plus haut niveau de décision politique correspond le plus haut niveau du renseignement, le renseignement stratégique. Il le définit comme "ce que les Etats-Unis doivent savoir pour atteindre leurs buts", essentiellement défendre le pays contre des Etats hostiles (politique de sécurité) et travailler à l'instauration d'un meilleur ordre mondial (politique positive). Ce que Pettee avait désigné sous le nom de stratégie de la paix : assurer dans le monde une paix durable, tâche difficile, écrivait-il. Le leadership américain qui doit l'assurer a de ce fait une vocation mondiale. D'où le besoin d'un renseignement "total" (total intelligence) dans ses centres d'intérêt et ses méthodes, et en constante évolution.
En 1946 déjà, Pettee insistait sur la nécessité de comprendre que ni la politique, ni l'économie n'étaient des systèmes clos; que la psychologie individuelle et collective, la culture des peuples appartenaient au même cadre de références. Faire durer la paix implique une action politique et économique combinées et donc un renseignement combiné (combined intelligence), multidisciplinaire, à l'échelle mondiale.
Pettee, comme Kent, s'applique à rationaliser le domaine du renseignement à cause précisément de son statut de "moyen" des fins politiques, confirmé par le National Security Act (1947). C'est ce statut ainsi institué qui fait du renseignement un objet de théorie ou à tout le moins digne de l'être. En 1947 se trouve posé au coeur de l'étude du renseignement, et pour longtemps, le thème "intelligence and policy". En effet, la seule raison d'être du savoir particulier qu'on appelle renseignement, c'est de fournir la meilleure information et celle-là seulement en vue d'aboutir à la meilleure action politique - action entendue au sens générique : action de contrer une menace, action "positive", abstention de l'action, c'est tout un - dont on présuppose que la valeur, en terme de sécurité nationale, sera d'autant plus élevée qu'elle reposera sur le savoir le plus sûr dont on peut disposer. Cette position, largement implicite, dont nous tentons de restituer la cohérence, est, nous y insistons, profondément ancrée dans la mentalité des premiers chercheurs et de leurs successeurs, jusqu'aux années 80.
Rationaliser l'activité de renseignement, c'est, disent nos deux auteurs, rationaliser le processus (process) de recherche qui permet la production de ce savoir. L'un et l'autre sont chauds partisans de l'introduction des méthodes des sciences sociales puisque, explique Pettee, le renseignement consiste en une séquence d'opérations logiques par lesquelles sont produites, à partir des informations brutes, des conclusions, par une série d'étapes successives et interdépendantes, jusqu'à leur dissémination auprès des différents usagers;
Rationaliser, c'est aussi prendre en compte l'organisation qui produit le renseignement. Le renseignement stratégique n'est pas, insiste Kent, un produit de l'activité normale de gouvernement, mais celui d'une machinerie compliquée, d'un effort collectif volontaire et d'une division logique du travail. L'on connaît les vues fameuses de Kent, conformes au reste au National Security Act, envisageant la CIA comme une petite agence vouée à la coordination des renseignements issus des quatre services de renseignement des forces armées, du State Department et d'une vingtaine d'organismes producteurs de renseignement spécialisés (Department of the Treasury, Department of Energy, FBI pour certaines questions communes...). Ce renseignement des départements (departmental intelligence) est produit par eux pour assurer l'activité effective du département et autant que de besoin la mise en oeuvre d'une politique nationale déterminée. La somme du renseignement des départements ne remplira les besoins de la grande stratégie et de la sécurité nationale que si une agence centrale la coordonne et la gère avec un même niveau d'expertise que les directeurs le font dans leur département, conclut Kent.
Pettee va dans le même sens, pour qui il est clair que la haute politique dépasse les préoccupations des départements et qu'une autorité centralisée peut seule produire le renseignement stratégique, tout en exerçant un contrôle sur les autres services de renseignement, avec le soutien du gouvernement. Son souci s'étend aussi à la reconnaissance des professions du renseignement et à la formation des hommes. Il le partage avec Kent qui trace le portrait du professionnel idéal, condensé de perfections multiples, doté de surcroît d'une inébranlable aspiration à la sainteté.
Ces préoccupations sont le reflet de l'importance prise après-guerre par les débats sur les structures des futurs services. L'enjeu sous-jacent est de taille et nous ramène au cœur du sujet : si la CIA contrôle le renseignement, le centralise, c'est pour mieux le communiquer au politique; autrement dit elle centralise du même coup l'influence sur ce dernier, conquérant de ce fait du pouvoir. Thème permanent que celui de l'influence des services de renseignement, du degré de coopération souhaitable en termes d'objectivité ou d'efficacité entre eux et les détenteurs du pouvoir de décision politique. Son succès est naturel puisqu'il est, si l'on ose dire, la version "opérationnelle", la transcription dans la pratique bureaucratique du thème central des rapports renseignement/politique.
Pettee souhaitait que les liens fussent étroits de l'un à l'autre, tout en mettant en garde contre la propension de la haute hiérarchie du renseignement à complaire. Kent ne dit pas autre chose : on a souvent, à tort, réduit son livre à un plaidoyer pour une stricte séparation entre les deux camps. Au fait de la réalité du fonctionnement des organisations, Kent conçoit le renseignement comme un service (service function) rendu par des spécialistes aux politiques, qui au reste ne les estiment guère. Si ce service est absorbé dans l'opérationnel, estime-t-il, l'esprit critique et le contrôle de qualité s'en ressentent. La pression des délais à respecter, l'engagement insensible et inévitable dans la défense d'une certaine ligne au côté des politiques, la recherche de l'influence permettant d'imposer ses vues, sont incompatibles avec les normes rigoureuses qu'il préconise pour le renseignement en s'inspirant du modèle de la recherche académique. Il convient donc de recevoir des politiques toute l'orientation (guidance) nécessaire à l'accomplissement des tâches de renseignement. Pour lui, meilleure est la crédibilité des services, meilleure est la collaboration : "(our) goal... should be to be relevant within the area of (our) competence, and above all it should be to be credible", écrit Kent dans un bel article du Foreign Service Journal, en 1969, donc fort de l'expérience acquise en quelques années à la CIA. Et cette crédibilité ne peut naître d'une fusion des services avec les bureaux s'occupant de politique au sein du gouvernement. Rien là n'étonne : cette position est dans la logique de la conception qu'a Kent de la qualité du renseignement comme la "meilleure aide possible à la meilleure décision politique possible".
Conception trop bureaucratique des liens renseignement/politique, dénonce W. Kendall, auteur en 1949 de la plus fameuse recension de l'ouvrage de Kent. Pour lui, Kent prend trop aisément son parti du fait que les services de renseignement ont pour principaux usagers, en terme quantitatif, d'autres fonctionnaires. D'où sa suggestion que les services de renseignement s'attachent davantage à l'analyse des alternatives politiques existant sur une question débattue, et travaillent ainsi directement pour les hommes politiques.
Suggestion assurément intéressante, mais dont Kendall ne détaille nulle part les modalités pratiques d'application. Il ne fournit pas davantage d'éclaircissements sur le modèle d'une collaboration renouvelée entre les hommes du renseignement et ceux qui participent à l'élaboration de la politique, ni dans cette critique de quelques pages du livre de Kent, ni dans d'autres publications à notre connaissance.
L'ouvrage de Pettee, abondamment cité mais peu exploité, et celui de Kent, devenu un manuel classique de formation des personnels du renseignement, ont posé les fondements du nouveau champ d'étude qu'ils ouvraient, ainsi que ses thèmes majeurs. Celui des liens renseignement/politique est en bonne place, par la grâce du National Security Act, si l'on ose dire. A la guerre totale, à la paix totale (Pettee), correspond un renseignement total (total intelligence, combined intelligence). Notions qu'il est bon de garder en mémoire pour apprécier l'originalité de leurs successeurs. Ils ont reconnu aussi que les relations renseignement/politique prenaient forme entre deux organisations, dans un contexte bureaucratique donné qui rendait problématique leur nature et leur degré. La logique même de leur foi en un processus quasi scientifique de production du renseignement, les pousse à concevoir une coopération qui préserve les valeurs d'objectivité qu'ils mettent en avant, en réaction sans doute à une certaine anarchie dans le fonctionnement des services où ils acquérirent leur expérience du renseignement. Tout est question de mesure, dirait-on. Mais cette mesure-là occupa inlassablement les esprits de leurs successeurs.
Un des plus singuliers d'entre eux, Roger Hilsman, revient sur le thème renseignement/politique en 1956 dans un ouvrage justement célèbre, Strategic intelligence and national decisions. Il n'a pas, comme ses devanciers, pour principal souci de contribuer à la réflexion sur la mise en place urgente des services de renseignement américains de l'après-guerre. Il fait oeuvre de chercheur en science politique, en même temps que de sociologue. Son livre se propose de chercher à identifier et à examiner de façon critique les doctrines du renseignement, explicites ou implicites, qui se développent dans les services, les attitudes et les présupposés que dissimulent ces doctrines, à travers les sources historiques, réglementaires, académiques et les entretiens avec des professionnels et usagers du renseignement.
Ce sont ces derniers qui éclairent le mieux l'objet de notre étude. Ces entretiens révèlent de la part des hommes politiques un net dédain pour les travaux d'évaluation et d'analyse sur les intentions des autres pays ou les développements futurs de telle situation. Ce qu'ils attendent des services, c'est la recherche systématique de faits vérifiés sur et autour d'un événement donné, un travail de collecte et de vérification, mais sans commentaire. Cette demande semble passer avant la fonction d'alerte tenue communément pour la tâche prioritaire incombant aux services de renseignement. Ni analyse, ni encore moins d'examen d'alternatives politiques possibles, chasse gardée des décideurs en matière politique : ces positions reflètent des luttes de pouvoir, mais aussi des préjugés contre les intellectuels, dépourvus de "l'expérience" valorisée à l'extrême. De plus le travail du politique est orienté vers l'action, non vers la réflexion. Les qualités d'énergie, de volonté sont tenues pour plus utiles que l'aptitude à l'analyse, accusée d'expliquer les problèmes davantage que de guider l'action pour en venir à bout.
Derrière cette attitude se profile une croyance tenace, sans doute ancrée dans la mentalité américaine : qu'à tout problème correspond une solution, et que de la juxtaposition exacte de "tous" les faits concernant une question jaillira tout armée la solution et la seule juste. Tout homme raisonnable disposant de l'ensemble des faits l'a donc à portée de main. Si elle se dérobe, c'est que des faits manquent. Cette vision candide des choses perdure sur toute la période objet de notre étude. Elle est exprimée de façon stéréotypée par l'image du puzzle (jigsaw puzzle) ou du grand tableau (big picture) dans lequel il s'agit d'agencer habilement les petits bouts d'information pour obtenir une carte miniature de la réalité. La vérité de chaque nouveau morceau d'information se vérifie par la facilité avec laquelle il prend sa place dans l'ensemble. A l'inverse, c'est l'incomplétude de l'image qui détermine les besoins en information. Qu'est-ce qu'un fait ? Comment déterminer qu'on a "tous" les faits, cela n'intéresse pas. L'analogie avec le puzzle sert de modèle à la méthode analytique des services et aussi de guide pour l'organisation de ce type de travail, dans ce sens que chaque organisation peut assembler un morceau du puzzle, l'agence centrale se chargeant de les rassembler en un tout.
La doctrine du puzzle est largement partagée par les professionnels du renseignement. Pour eux, dit Hilsman, assembler cette image globale d'une situation et la projeter dans le futur, afin de donner l'alerte, c'est cela, interpréter l'information. Leur rôle est d'essayer d'indiquer les développements possibles, les pistes (starting points) aux hommes politiques. Comme Kendall, Hilsman remarque que les services cherchent la clef pour lire dans le futur comme s'il était une histoire déjà écrite, sans penser à l'influencer - peut-être dit-il du fait de la division acceptée du travail entre eux et les bureaux chargés des décisions politiques. Il leur faut exposer les faits objectivement, qu'ils aillent ou non dans le sens de la politique envisagée ou en cours, et ajouter un peu d'imagination basée elle aussi sur les faits. Peu d'agents pensent qu'il leur revient de proposer et d'évaluer des alternatives politiques, ou d'éclairer de possibles développements futurs par des études de fond. Ceux-là, minoritaires, ne craignent pas d'être réduits au fameux "backstopping" (dans le jargon professionnel, l'expression désigne l'emploi des analyses du renseignement pour étayer des décisions politiques antérieures). L'un d'eux résume en une formule heureuse sa position : "being objective (is) a question of maintaining a mental discipline, not a mental vacuum".
Hilsman a pris la précaution de ne pas généraliser à l'excès à partir d'entretiens limités en nombre. Cependant leur lecture laisse, sur la manière dont se perçoivent les producteurs de produits élaborés de renseignement et leurs usagers, l'impression d'une mutuelle insatisfaction, peut-être l'exaspération traditionnelle de l'homme d'action et de terrain pour l'expert, qu'exprime avec justesse une phrase de Thomas Hugues : "... almost always there will be a difference between the clear picture seen by a convinced policy-maker and the cloudy picture usually seen by intelligence".
Si nous nous faisons l'écho des entretiens qu'a conduits Hilsman, c'est qu'il est le seul, parmi les chercheurs de notre corpus, à utiliser cette méthode. Soucieux de ne pas limiter sa description aux pratiques et procédures visibles qui mettent en contact les services de renseignement, les politiques et leurs bureaux, il s'est attaché à montrer les différences de mentalité, de formation, d'orientation entre eux.
L'étude descriptive de Hilsman est complétée par une réflexion plus "normative" introduite comme commentaire d'un modèle complexe de la prise de décision rationnelle en matière de politique étrangère. L'idéal serait, écrit-il, des choix rationnels poursuivant des buts clairs. La rationalité implique d'apporter tout le savoir disponible pour que les moyens soient les plus adaptés aux fins, et les fins compatibles (consistent) entre elles. Or parler d'"apporter tout le savoir disponible" pour la formulation de la politique et des opérations, pour l'analyse des alternatives, leurs choix et leur mise en oeuvre, c'est, pour lui, définir le renseignement. Le commentaire de son modèle l'amène à conclure qu'une complète intégration de ce type de savoir à l'action est indispensable à chaque étape de la décision. Le savoir doit être adapté aux nécessités de l'action (uses of action), se plier à sa tâche propre qui est d'utiliser au mieux les moyens dont on dispose. Ainsi permettrait-il la mise en oeuvre de l'action en complète connaissance de toutes les alternatives possibles et de leurs implications ultimes. Hilsman demeure toutefois conscient des obstacles qui s'opposeraient dans la pratique à l'application de la parfaite intégration savoir-action qu'il décrit; le principal d'entre eux étant que le travail dévolu alors aux services de renseignement entrerait en concurrence avec la bureaucratie et les conseillers qui préparent et assurent le suivi des décisions du côté des politiques. Néanmoins l'ouvrage de Hilsman occupe une place unique et représente une avancée dans la compréhension des rapports politique-renseignement, reconnue et reprise par les chercheurs venus après lui (KNORR, 1964; RANSOM,1970; Chester L. COOPER, 1972).
C'est un modeste "review article" de Harry H. Ransom, en 1974, qui fait la synthèse des apports de la période écoulée à l'étude du renseignement. Il y rappelle que faute de théorie descriptive et normative du renseignement, on ne peut en apprécier l'impact sur les choix politiques (Knorr). Les informations produites et traitées par les services de renseignement ont le pouvoir potentiel d'influencer le politique, qui demeure libre de trouver ailleurs ses sources d'information ou de s'en passer. Leur impact peut être indépendant de leur exactitude, de leur pertinence au vu du problème posé, de leur crédibilité. Il n'y a pas de critères, pas d'indicateurs pour évaluer l'efficacité ou l'influence du travail des services. Comment dire après coup s'il a influencé la conduite de tel dossier? L'absence d'accès aux archives ne constitue qu'une des difficultés à résoudre pour établir des indicateurs d'une interaction politique-renseignement.
La question trouve brutalement une actualité : les remises en cause publiques des activités de la CIA au Vietnam, l'épisode du Watergate et la succession incessante de révélations sur les pratiques abusives des services de renseignement ont commencé. Le thème de l'échec du renseignement (intelligence failure) fait florès - dans le monde politique aussi. La CIA est désignée comme un danger à l'intérieur, par ses violations de la loi, et à l'extérieur, par l'inefficacité de ses opérations. C'est la fin de la période où le renseignement échappait au débat public pour cause de guerre froide. Les travaux de Ransom marquent bien la transition vers les années 70; disciple de Kent, il voit, l'un des premiers, venir l'évolution. Non sans ironie, il propose en 1974 de mettre à profit les événements pour trouver de nouvelles sources de recherche en partant de deux hypothèses : que les services de renseignement tendent à donner aux politiques ce que ceux-ci veulent recevoir; que les politiques n'entendent que ce qu'ils veulent entendre, quelle que soit l'information fournie.
La deuxième tendance qui se dégage de la masse d'écrits sur le renseignement parus aux Etats-Unis, a émergé dans les années 70. Elle est liée aux révélations par la presse de pratiques, trafics et opérations dont la légalité fut aussi douteuse que l'efficacité, où se sont trouvés impliqués certains services des agences de renseignement : l'espionnage contre des citoyens américains aux Etats-Unis mêmes et à l'étranger, fit scandale; certaines opérations spéciales parurent avoir été entreprises dans des conditions qui firent douter du contrôle effectif exercé sur elle par l'exécutif.
Si l'actualité américaine suscita les réflexions des universitaires, c'est qu'elle ravivait la suspicion ancienne des Américains à l'égard des activités secrètes conduites par l'Etat, et des abus de pouvoir potentiels dont elles menacent les citoyens. Pour intéressantes qu'elles soient, nous écartons ici les publications à contenu juridique sur, par exemple, les violations du Bill of Rights, les règles de droit applicables aux opérations de contre-espionnage par rapport à celles qui s'appliquent dans les affaires criminelles ou les commentaires des procès célèbres de l'époque où des agents de renseignement virent engager leur responsabilité personnelle, qui firent couler beaucoup d'encre. Nous ne nous ferons pas non plus l'écho des débats institutionnels sur les responsabilités respectives du Congrès et de l'exécutif en matière de contrôle des opérations de renseignement, en temps que tels. C'est la mise en question du statut des services de renseignement comme instrument et soutien des buts de la politique de sécurité nationale tel qu'accepté dans les années 1945, qui nous intéresse ici. En d'autres termes, le renseignement fut choisi alors comme instrument de pouvoir parmi d'autres pour poursuivre les intérêts de sécurité américains par des choix politiques, ceux instaurant la politique de sécurité nationale. Ce choix, comme expression et mise en forme de certaines valeurs et objectifs acceptés par la société de l'époque, est remis en cause. Les relations renseignement/politique se trouvent du même coup envisagées sous un autre angle.
D'où vient le débat ? Essentiellement, pour faire court, de la présence au sein des services de renseignement, particulièrement la CIA, de sections opérationnelles à qui sont confiés la collecte clandestine d'informations, le contre-espionnage (le terme français ne comprend qu'une partie de ce que les Américains classent sous le terme counter-intelligence, mais nous le conservons parce qu'il est plus évocateur pour le non-spécialiste que le terme contre-renseignement calqué sur le mot américain), et surtout les opérations clandestines, la covert action (le terme est cette fois spécifiquement américain; on en trouve en France des traductions approximatives : guerre secrète, opérations spéciales...). La coexistence des branches analyse et action au sein d'une même agence remonte à l'O.S.S. de William Donovan qui lui-même valorisait beaucoup l'énergie, le goût de l'action et l'esprit opérationnel. Le National Security Act mentionnait de façon floue que le National Security Council pouvait faire appel à la CIA pour mener certaines opérations point autrement détaillées. La guerre froide, le secret entourant les activités de renseignement et, dit-on, l'influence durable de Donovan aidèrent au développement de ces activités.
Avant le déchaînement des années 70 contre les pratiques de la CIA, des auteurs avaient déjà mis en garde contre elles. Si Kent n'y fait qu'une allusion, pour préciser que la CIA doit se garder d'entreprendre des opérations susceptibles d'entrer en concurrence avec celles menées par les départements, un autre pionnier dans l'étude du renseignement sonne l'alarme : Harry H. Ransom, dès 1958, dénonce le langage trop vague de l'Act de 1947. Les tâches spécifiques sont assignées aux agences par l'administration, hors du contrôle du Congrès. Leur directeur, le D.C.I., participe au National Security Council, censé contrôler les services. Et Ransom, persuadé que la communauté du renseignement peut servir l'intérêt national, de s'interroger sur le contrôle politique qui s'exerce, quant à la conformité de ses activités aux valeurs politiques américaines. Tout est dit.
Paul Blackstock (1964) introduit le débat futur sur l'efficacité de la covert action : en dénonçant le manque de doctrine d'emploi, de "guidelines" et l'ignorance du public à son sujet, cultivée par les services eux-mêmes. Plus encore, la confiance excessive des hommes politiques dans ces opérations auxquelles ils attribuent le pouvoir de résoudre par exemple les problèmes de la guerre froide, n'est que le reflet de leurs visions simplistes des défis internationaux. Il montre que la covert action peut se trouver en contradiction avec la politique officielle ou avoir des effets à terme incontrôlables. S'ajoute à cela la menace de l'apparition d'un état dans l'Etat, favorisée par la puissance bureaucratique croissante de la CIA et le secret. Comme Ransom, Blackstock est l'un de ceux qui se montrent réticents à faire coexister analyse et action au sein de la même agence. Cette coexistence, écrit-il, influence la prise de décision politique, du fait que la covert action tend à être considérée comme une option possible (c'est la fameuse "third option" que bien plus tard Theodore Shackley défendra, entre l'envoi des marines et l'abstention de toute action, avec tapage). Le Congrès, selon l'auteur, répugne à jouer son rôle. Blackstock s'interroge avec pessimisme sur la possibilité même d'un contrôle effectif de la covert action, de l'extérieur.
Hilsman rejoint ces vues : la CIA cumule les avantages en termes de puissance au point de poser problème dans le processus démocratique de prise de décisions politiques, écrit-il en substance. De même, il recommande la stricte coordination des opérations de renseignement avec les autres instruments de la politique étrangère et une doctrine d'emploi rationnelle pour la covert action.
Autant d'avertissements clairvoyants pour que soient ramenées dans le cadre et la norme des instruments de la politique intérieure et extérieure américaine les opérations sensibles conduites par les services de renseignement. Ils demeurèrent vains, on le sait. Et c'est dans un climat polémique et de scandales portés au jour par les media, que la question du contrôle conjoint et effectif de l'exécutif et du Congrès sur le renseignement s'est posée.
Dans l'optique de notre étude, le contrôle sur le renseignement ne constitue pas à proprement parler une nouvelle modalité des rapports politique-renseignement. Il demeure dans la logique du renseignement comme pilier de la politique de sécurité, même si cette dernière est contestée comme trop compétitive : nous sommes tentés de dire que c'est le point de vue qui change, de la confiance à la défiance, sur l'usage des instruments de pouvoir américains à l'étranger et les normes ressenties comme nécessaires à cet usage - le renseignement, auquel s'est trouvé historiquement rattachée la covert action, étant l'un de ces instruments.
C'est en 1985 seulement que paraît la synthèse de John Oseth sur la période tumultueuse mais brève dont le vote de l'amendement Hughes-Ryan de 1974 au Foreign Assistance Act (1961) peut marquer l'émergence dans la vie publique, et 1980 (échec du vote de la seconde version de la loi qui devait remplacer le National Security Act) la retombée alors qu'elle s'essouffle déjà depuis 1978. L'objet du débat de l'époque, lié à l'examen d'ensemble des actes du gouvernement aux Etats-Unis et à l'étranger, c'est l'opportunité de fixer des limites légales aux opérations menées par les services de renseignement, et lesquelles. Oseth suit par le menu les avatars de chaque projet de réglementation, partant de l'hypothèse que les décisions en matière de contrôle ou non du renseignement permettent d'identifier les valeurs de la société américaine et les conflits entre elles. Le débat sur le renseignement, écrit-il, est à l'intersection des idéaux internes et des intérêts extérieurs, des buts de politique interne et des impératifs de la vie au sein du système international. S'inspirant des travaux de Samuel Huntington, il perçoit les décisions concernant les services de renseignement comme autant de choix quant aux idéaux et aux valeurs essentielles pour l'image que les Américains ont d'eux-mêmes ou, pour le dire autrement, comme une ocasion de suivre et d'évaluer le processus continu de création de la nation (nation-creating) qui est, écrit-il, le processus de la politique américaine.
Nous ne rendrons pas compte du détail des travaux d'Oseth, qui suit tous les stades et étapes du débat réglementaire jusqu'à la mise sous le boisseau de la fameuse grande charte du renseignement dont l'idée même se meurt, à la veille de l'accession de Ronald Reagan à la présidence. Sur le long terme, le poids de l'argument de sécurité bat en brèche l'idée que les Etats-Unis n'ont pas besoin des moyens douteux de la covert action pour relever les défis, leurs forces consistant d'abord à conserver, par restrictions auto-consenties, les valeurs qui les différencient de leurs adversaires. Au-delà, toute remise en question du monopole du Président sur les instruments de la sécurité nationale, esquissée au début de la présidence Carter, est enterrée. Et Oseth rejoint les préférences d'autres professionnels (Cline, Kirkpatrick...) pour un contrôle direct du renseignement par le Président. Au terme de l'étude détaillée qu'il lui consacre, l'approche réglementaire du contrôle du renseignement rencontre en effet ses limites : celles des pratiques bureaucratiques et des marchandages invisibles contre lesquels, conclut-il, elle demeure sans effet.
Le troisième courant d'étude sur le renseignement que nous avons distingué est celui qui a pris pour centre d'intérêt les attaques par surprise. L'on pourrait dire qu'il est une suite traumatique du choc de Pearl Harbor. Au début des années 60, des universitaires tentent d'employer des concepts d'analyse comme outils pour comprendre de façon globale les racines de la surprise, rappelle A. Ben-Zvi (1976). Ils se proposent d'aider à prévenir ce type d'attaque en en dégageant les variables communes principales pour constituer à terme une théorie opérationnelle du renseignement.
Les débuts sont modestes : il s'agit d'étudier par le menu les cas connus d'attaque par surprise (post-mortem examination, autopsie, selon l'expression imagée utilisée par ces chercheurs). Surprise militaire d'abord, élargie au fil de l'avancement des travaux à la notion de surprise en général, surprise diplomatique, technologique, politique... Les cas pour lesquels on dispose de données suffisantes ne sont pas si nombreux. Les exemples empruntés à la seconde guerre mondiale, Pearl Harbor, Cuba, l'offensive du Têt, reviennent souvent. En 1973, ils s'augmentent de l'attaque égyptienne contre Israël, lors de la guerre dite du Yom Kippur. Les préoccupations des chercheurs israéliens après l'événement se trouvent rejoindre naturellement celle du petit groupe américain qui poursuit ces recherches, et une collaboration étroite, aux Etats-Unis ou depuis Israël, s'instaure, dont les mutuelles et constantes citations des publications des uns et des autres dans les notes bibliographiques portent témoignage. Il semble un peu vain de distinguer par nationalité des travaux que les chercheurs ont mêlés et qui constituent un ensemble assez cohérent pour que leurs auteurs reconnaissent appartenir à une école de recherche sur la surprise, groupée autour de Richard Betts (l'annexe 2 précise la nationalité des auteurs non-américains, à toutes fins utiles).
Les études de cas sont menées essentiellement de 1962 à 1980. Elles s'ouvrent rapidement du domaine d'étude somme toute limité de la surprise à des questions générales de politique et de stratégie. En effet la surprise est liée de façon inhérente à une défaillance en matière d'information et de transmission de l'information : information négligée, mal comprise ou mal interprétée par les services de renseignement; information transmise trop tard ou au mauvais échelon par la machinerie bureaucratique, ou encore édulcorée ou mise sous le boisseau par la haute hiérarchie du renseignement; information transmise effectivement au politique qui la néglige, n'y ajoute pas foi, en mésuse ou prend, sur sa foi, des décisions mauvaises ou inefficaces car trop tardives. Ces dysfonctionnements, dont on ne cite que quelques éventualités, relèvent de plusieurs catégories : problèmes de perception des signes d'alerte et d'interprétation des informations par les services de renseignement et les usagers finals; problèmes nés de l'organisation bureaucratique (lenteur, hiérarchie, compartimentation, secret); problèmes psychologiques et politiques liés à l'alerte (crédibilité, délai, coûts et conséquences). Les recherches s'orientent de façon logique vers l'étude des rapports renseignement-politique dans le contexte de la surprise, c'est-à-dire dans un climat de tension ou de crise, et enrichissent de ce fait le thème qui nous intéresse.
L'ouvrage fondateur est celui, fameux, de Roberta Wohlstetter (1962), étude minutieuse des conditions de toutes natures qui rendirent possible Pearl Harbor. C'est elle qui la première posa les hypothèses et les concepts utilisés communément depuis. Empruntant à la théorie de l'information les notions de bruit et de signal, elle montre que les signaux d'alerte parviennent noyés dans des "bruits", masses d'informations non pertinentes, fausses ou délibérément introduites par l'ennemi pour tromper. Pour discerner des sons précis parmi les bruits, il faut, dit-elle, guetter quelque chose, il faut disposer d'hypothèses qui guident l'analyste. Percevoir est un acte. Les signaux sont toujours équivoques et ambigus, décodés dans un contexte politique donné. Les intentions ennemies sont interprétées selon les présupposés dominants du moment, à l'intérieur d'un horizon souvent limité. Les fausses alertes répétées ou une lente accumulation de signes de péril endorment la vigilance. La tendance à dénier les signes qui vont à l'encontre de ce qu'on attend ou de ce que l'on souhaite, celle qui consiste à attribuer à l'ennemi nos valeurs, nos modes de raisonnement et d'évaluation des risques, vont dans le même sens. S'ajoutent à cela la lenteur des liaisons bureaucratiques, les rivalités entre services, les préjugés contre les spécialistes, et le peu de prestige accordé aux carrières du renseignement. R. Wohlstetter conclut à l'incertitude inhérente à la perception des signaux d'alerte qu'on peut réduire mais non supprimer.
Etudiant l'affaire de Cuba, Klaus Knorr (1964) insiste, lui, sur la difficulté de prévoir le comportement d'un pays hostile. Les services de renseignement utilisent des séries d'hypothèses nées d'expériences accumulées, pour tâcher d'anticiper les surprises. Hypothèses inévitables, utiles même, écrit-il, mais qui peuvent induire en erreur : soit parce qu'elles ont été justes à un moment donné mais sont devenues obsolètes - dans ce cas, justement parce qu'elles ont rendu service, ce sont les plus difficiles à remettre en cause (Shlaim, 1976) -, soit parce que la décision de l'adversaire d'attaquer a été très soigneusement cachée ou prise en fonction de facteurs émotionnels et irrationnels. Knorr plaide pour l'élaboration d'une théorie du renseignement destinée à clarifier les problèmes complexes de la prévision : distinguer les événements selon leur degré de prédiction possible, observer les déviations par rapport au comportement rationnel de certains leaders, mettre au jour et évaluer les hypothèses en cours dans les services. Ainsi, espère-t-il, les professionnels du renseignement pourraient se protéger contre une attente excessive de la part des usagers en matière de prévision, notamment en temps de crise.
Les questions liées aux indicateurs possibles de la surprise, aux difficultés de la prévision, amènent les chercheurs à s'intéresser à la perception des informations, dans un contexte politique ou psychologique donné.
Alors qu'A. Ben-Zvi (1976) insiste sur le poids des a priori stratégiques qui prévalent sur les informations tactiques en cas de surprise, A. Shlaim (1976) utilisent les travaux classiques de Irving Janis sur la prise de décision en situation de stress qui selon lui amoindrit la tolérance et renforce la cohésion donc le conformisme des groupes. Et ceux de Robert Jervis sur l'importance des images propres à chaque individu dans son évaluation d'une situation. Une information nouvelle est interprétée de façon à confirmer ces images jusqu'à supprimer purement et simplement les informations qui vont contre sa tendance première. Shlaim éclaire par ces travaux sa propre recherche des racines psychologiques et institutionnelles de la surprise.
Harold Wilensky, dans un célèbre ouvrage (Organizational intelligence), s'intéresse lui aussi aux pathologies liées à l'information, moins aux distorsions de la perception qu'aux dysfonctionnements de la circulation des flux d'informations au sein des organisations de renseignement. Selon lui, la hiérarchie, la spécialisation et la centralisation en sont les causes principales. Il dénonce la tendance de ceux qu'il appelle des empiristes, juristes ou militaires, qui veulent séparer la fonction de collecte de "faits bruts" de leur interprétation; ainsi que la part trop belle faite au renseignement courant, apportant à très court terme des réponses simples à des questions immédiates. Elles entraînent des prédictions, elles aussi à court terme, simplistes et souvent erronées; les experts sont mal utilisés, censés remplir des attentes irréalistes, voire dangereuses. Pour Wilensky, la surestimation des sources secrètes demeure. Quant à réorganiser la structure administrative du renseignement, le remède est chronique autant qu'inefficace puisque les sources de la rétention ou de la distorsion des informations demeurent : le fait de faciliter les flux d'informations entre en contradiction avec la nature spécialisée des tâches du renseignement, qu'on doit aussi contrôler, coordonner, centraliser, tout en assurant le secret nécessaire à la sécurité interne... et à la concurrence. D'où l'importance de l'attitude de la haute hiérarchie à l'égard du savoir, elle-même fonction de sa formation et des sources indépendantes dont elle peut disposer. Et de la capacité des spécialistes de l'information à s'adapter au ton général du discours politique.
C'est Steve Chan qui fait la synthèse de vingt années d'étude sur la surprise (1979) et oriente les recherches vers l'interaction renseignement-politique en approfondissant la notion d'alerte. L'alerte n'est pas value-free, écrit-il. Elle implique une distribution nouvelle de l'attention des hommes politiques et des ressources. La mise en état d'alerte induit des coûts psychologiques et politiques à l'intérieur et à l'extérieur d'un Etat. Encore faut-il que le récepteur de l'alerte puisse agir efficacement en fonction d'elle. Autrement dit l'exactitude d'une prévision n'offre aucun intérêt en soi, mais seulement si elle préserve le délai pour agir, à supposer même qu'il existe une possibilité de contrer les intentions mises au jour d'un adversaire. Améliorer la qualité des alertes émises par les services de renseignement n'implique pas une prise de décision améliorée de leurs usagers. Toute alerte, dit Chan, doit être située pour être jugée fausse ou exacte dans le contexte politique général. L'attention portée par l'homme politique à la surveillance de tels acteurs, les ressources qu'il est prêt à y consacrer, ses conceptions sur les alternatives politiques entrent en jeu. D'autre part un état d'alerte peut pousser un ennemi à annuler ses plans, réduisant à néant les justifications d'une telle décision. Il convient aussi de distinguer la capacité d'un adversaire à infliger une attaque par surprise des motivations qu'il a de la mettre en oeuvre effectivement. L'inconvénient de l'étude d'un petit nombre de cas est justement de sur-interpréter ces cas et d'induire l'impression que les surprises sont une éventualité fréquente et redoutable.
Afin d'améliorer la qualité des évaluations proposées aux hommes politiques, notamment aux fins d'alerte, Shlaim a suggéré (1976) de multiplier les rapports émanant de sources de renseignement plus nombreuses, afin qu'une variété de points de vue puisse être soumise à l'appréciation des hommes politiques. L'idée paraît bonne mais difficile à mettre en pratique : leur emploi du temps ne leur permet pas de consacrer un temps plus important à la lecture des rapports et à la réflexion préalable à la décision. De plus les ressources affectées à la surveillance sont limitées et ne peuvent être éparpillées sans risque d'en devenir inefficaces. Le pluralisme des sources, enfin, n'assure pas de facto la diversité des perspectives intellectuelles. Comment savoir, s'interroge Chan, si, mis en présence d'évaluations émanant de sources plus nombreuses, les politiques en décideraient plus sagement?
La question de la diversité des opinions rejoint celle de leur indépendance, débattue depuis la mise en place même des services de renseignement. L'autonomie des producteurs de renseignement par rapport au politique est selon Chan fonction du nombre d'usagers en concurrence. Or leur nombre est réduit - le gouvernement, les autres agences, un peu le Congrès - et le demeurera. Augmenter le nombre des producteurs sans augmenter le nombre des usagers ne fera que renforcer la dépendance des premiers et la concurrence qu'ils se livreront. L'effet pervers sera d'accroître le conformisme et la complaisance envers les politiques. L'indépendance des services de renseignement est, de l'avis de S. Chan, illusoire et peu souhaitable : ces derniers reflètent inévitablement les priorités des leaders politiques. En pratique, un système de renseignement coupé de la pensée des politiques aboutirait à substituer les mobiles des producteurs à ceux des usagers.
L'article est célèbre : il fait un point exact de l'avancement des recherches concernant la surprise, notamment des emprunts à des disciplines voisines : théorie de l'information, recherches sur la perception, psychologie sociale ou individuelle, théorie des organisations. De la notion d'alerte, de sa perception, l'intérêt se déplace vers les flux d'information allant du renseignement vers le politique, aux fins d'alerte : sur quels indicateurs les fonder, comment mesurer l'incertitude et tenter de la réduire, quelles sont les barrières institutionnelles qui les freinent, quelles sont leurs conséquences, quelle réception leur réservent les décideurs politiques.
La logique de la recherche commande l'intérêt nouveau pour les relations entre le renseignement et la politique; l'actualité joue sans doute aussi son rôle. Le thème de l'échec du renseignement (intelligence failure) fait florès tout au long des années 70. C'est d'abord la relation allant du renseignement vers la politique qui est objet d'analyse, l'interaction entre les deux le devenant davantage à la fin des années 80.
Peu avant Steve Chan, Richard Betts (1978) tente de conceptualiser la notion d'échec en matière de renseignement. Il faut, dit-il, mettre cette notion en perspective : qu'appelle-t-on échec? Dispose-t-on d'indicateurs clairs de l'échec, a-t-on seulement une idée de la proportion réelle de ces échecs par rapport aux succès? Il convient en outre de distinguer des échecs à proprement parler les pathologies de la communication et les paradoxes de la perception : à quoi bon, écrit-il, des systèmes d'alerte de plus en plus sophistiqués si les jugements stratégiques préconçus demeurent, si les informations sont bloquées le long de la chaîne de commandement, sont noyées dans un climat de deception ou se heurtent à l'incrédulité. L'échec caractérisé est rare (pouvait-on même, alors, espérer raisonnablement le succès?) et n'a pas toujours de graves conséquences. La preuve en est que, par exemple, la mauvaise estimation du nombre d'ICBMs soviétiques par la CIA n'a pas entraîné un changement de la stratégie nucléaire américaine.
Pour reconnaître ce qui sépare l'échec du renseignement de l'échec d'une politique, il faut faire la part des différences de contraintes et de motivations entre le renseignement et la politique. Les qualités nécessaires à l'exactitude ne sont pas celles exigées pour exercer de l'influence. Les limites de l'analyse doivent aussi être connues : elle peut clarifier les variables en jeu, présenter un éventail de développements possibles (sans pouvoir les dater exactement), attirer l'attention sur des détails qui échappent aux généralistes que sont les hommes politiques, mais elle demeure équivoque, car fondée sur des preuves ambigues, qui pourraient soutenir plus d'une opinion. C'est faute de savoir qu'on évalue, en vue de faciliter la prise de décision dans un environnement incertain. Cette incertitude renvoie à l'inadéquation des données brutes : soit qu'elles manquent, soit au contraire qu'elles surabondent dans un environnement de "bruits" et de deception. La conséquence de ce trop-plein de données, c'est que le temps manque pour les trier; l'incertitude en est accrue et le recours à l'intuition plus systématique. Le renseignement échoue ainsi souvent parce qu'il laisse trop de place au jugement politique plutôt qu'il ne lui impose trop de contraintes. Plus grande est l'ambiguité, plus réduits les délais, plus les préjugés et stéréotypes prévalent; les différents points de vue exposés acquièrent tous une même respectabilité empirique. Et le décideur choisit parmi eux celui qui rencontre ses propres préjugés.
C'est à tort, renchérit Michael Handel (1987 à 1989), qu'on suppose que l'objectivité croît avec la technicité et l'étroitesse d'un sujet. Les services de renseignement ne peuvent évaluer objectivement les données chiffrées, et moins encore celles qui échappent à la quantification. C'est le sens qu'il faut leur donner qui ne peut susciter d'accord clair. Les faits ne parlent pas d'eux-mêmes : ils sont susceptibles d'interprétations différentes, faute de critères objectifs d'analyse, ou d'une norme commune de référence. C'est cette ambiguité qui rend le processus d'analyse du renseignement poreux à l'interférence politique. Les parties les plus motivées politiquement trouvent là motif à choisir l'interprétation soutenant au mieux leurs intérêts. Nulle réforme administrative ne viendra à bout de difficultés méthodologiques.
Evoquant le modèle de "contrôle subjectif" proposé par Samuel Huntington, à propos de la propension des civils à utiliser l'armée à des fins partisanes, Handel suggère que la tentation est encore plus grande d'utiliser le contrôle de la communauté du renseignement sur l'information à des fins politiques. Son autonomie professionnelle est constamment mise en question. La politisation du renseignement résulte du fait élémentaire que le renseignement est essentiel à la promotion de presque tous les intérêts politiques (y compris les siens propres), à l'exercice et à l'extension du pouvoir politique et militaire en général. L'idée d'une communauté du renseignement politiquement neutre est une chimère : elle ne fonctionne pas dans le vide politique (voir aussi Gazit, 1988).
Cherchant à élaborer un cadre pour l'analyse systématique des interférences de la politique dans le renseignement (1987), Handel se heurte à la difficulté de définir d'un côté le policy-making, de l'autre le renseignement. Les préoccupations politiques pénètrent tous les aspects du renseignement : tout est policy-making, écrit-il. Sur le renseignement pèse la pression confondue de la politique extérieure et intérieure. Handel rappelle que le renseignement a aussi pour tâche celle de répercuter la vision portée par les pays étrangers sur la politique américaine, éveillant par là la suspicion des hommes politiques, peu enclins à accueillir d'une âme égale d'éventuelles critiques contre les politiques mises en oeuvre et à voir fournir leur opposition en arguments.
La communauté du renseignement, elle-même, introduit ses propres biais. Dans un contexte de ressources limitées, la concurrence entre agences est un jeu à somme nulle. La pression sociale s'exerce au sein de la communauté pour rechercher un consensus générateur de biais. Le processus de coordination du renseignement entre agences aboutit à une "vérité acceptable", un plus petit commun dénominateur, résultat de compromis et négociations internes. Il reflète souvent les positions de l'agence la plus puissante dans un contexte donné. D'où la laborieuse production de produits de renseignement comme les National Intelligence Estimates (NIEs), auxquels on reproche d'être peu clairs ("talmudiques" aurait dit H. Kissinger) et inadaptés à l'action politique. Or l'uniformité n'est pas une fin en soi : les services de renseignement ne sont pas, comme la Cour suprême, tenus par les précédents, commente Handel.
Au reste, la qualité ne suffit pas. Une analyse exacte demeure sans poids si les services n'obtiennent pas des décideurs que les mesures adéquates soient prises. Handel s'accorde avec Betts pour souligner l'importance de contacts suivis entre les hommes politiques et leurs interlocuteurs pour le renseignement (le D.C.I. principalement), ces derniers devant idéalement combiner les qualités un peu antinomiques d'un expert de premier ordre et d'un fin tacticien politique. A tout le moins doivent-ils se soucier d'assurer entre les deux mondes la meilleure communication possible.
Handel constate le paradoxe de la démocratie qui exacerbe la lutte pour influencer l'opinion, donc la politisation du renseignement, mais la contient et la limite aussi. La maîtrise du politique sur le renseignement est normale et doit être distinguée d'une interférence abusive : tout n'est pas pathologique dans les dimensions politiques du processus de renseignement, assure Handel. Si le renseignement tel qu'il fonctionne est clairement éloigné du renseignement idéal, il n'en reste pas moins utile de chercher à en saisir la logique, à fixer une norme de référence pour conduire les activités réelles du renseignement. Comme ses devanciers (Hilsman, Kent), Handel croit que les services gagnent à travailler en fonction d'un modèle de référence, fût-il hors d'atteinte.
Partant du rôle du renseignement pour éviter la guerre ou la défaite dans la guerre, l'école dite "de la surprise" a approfondi la notion d'alerte. L'alerte amène dans le débat les partenaires politiques des services. Et l'analyse des difficultés entre eux a pris le pas sur l'étude de la surprise, comme si les recherches sur cette dernière avaient épuisé la question. Une autre génération de chercheurs semble revenir au thème de départ, faute sans doute d'avoir trouvé chez leurs aînés la théorie opérationnelle de la surprise qu'ils se proposaient de construire à la fin des années 50. C'est le cas d'Ariel Levite (1987, 1989) qui appelle de ses voeux un renouvellement de la méthodologie des études sur la surprise, afin de déterminer plus rigoureusement les variables en jeu. Contrairement à R. Betts, il craint moins la sous-estimation par les politiques de la menace, que les risques d'escalade qu'elle pourrait augmenter. Faute d'idée claire sur la probabilité de la survenue des attaques de ce type et sur leurs conséquences stratégiques, c'est-à-dire faute d'études sur des cas suffisamment nombreux, on ne peut trancher. Levite s'attira les foudres, et l'épithète de revisionnist de la part de Richard Betts (1989) - qualification dont la connotation en France et aux Etats-Unis n'est pas la même : hétérodoxe serait la traduction la moins inexacte. La virulence de l'article, due à des blessures d'amour-propre que Betts reconnaît en s'en défendant, ne doit pas obscurcir l'approfondissement théorique dont il est l'occasion. Rejetant la tentation et même la possibilité d'être plus "scientifique" pour étudier les attaques par surprise, Betts met en garde contre une dépolitisation de la question de l'alerte, qui pourrait faire croire faussement qu'un "bon" renseignement peut remplacer le renseignement ambigu, évitant ainsi aux politiques les erreurs du passé. Levite usa fort respectueusement de son droit de réponse, et apparemment peu attiré par les schismes, remit la querelle qu'on lui cherchait à sa juste place. Il tint ferme cependant sur la question, très réelle pour qui connaît l'ensemble du dossier, de la méthodologie. Comment, avec le recul, ne pas voir que le souci de donner des fondements plus sûrs aux recherches sur les attaques par surprise ne peut que bénéficier à celles conduites sur la prise de décision dans un contexte d'ambiguité et d'incertitude? Dans les deux cas, c'est de sens et d'interprétation qu'il est sans cesse question.
Tout ce courant, homogène dans sa compositon (des universitaires), se tient assez à part et porte peu d'intérêt aux questions de renseignement qui s'écartent de la fonction d'alerte, supposée essentielle.
La dernière tendance du renseignement que nous distinguons est celle qui vient après la cassure du Vietnam, l'affaiblissement relatif des Etats-Unis sur les plans politique et économique, les scandales en série et les échecs de nombreuses opérations qui mirent à mal l'ensemble des services de renseignement américains. C'est un courant très divers qui voit le jour à la fin des années 70 et que, faute de mieux, l'on peut appeler réaliste. Sa production fait davantage place aux anciens professionnels et aux données nouvelles tant politiques que technologiques.
Ray Cline, ancien Deputy Director à la CIA, donne très tôt le ton qui sera celui de nombreux ouvrages publiés dans les années 80 : c'est de renseignement efficace qu'il s'agit, et des réformes nécessaires pour le mettre en oeuvre. Radicales : démantèlement de la CIA, remplacée par une agence consacrée exclusivement à l'analyse; collecte clandestine mise à part, opérations spéciales dont la mauvaise image nuit aux autres branches du renseignement, limitées et sans structure permanente. Cline appelle de ses voeux un vrai service central de renseignement, en meilleure position pour satisfaire les besoins du Président. Le D.C.I. serait le conseiller de ce dernier pour le renseignement concernant les pays étrangers (foreign intelligence, abrégé en FI : l'expression désigne toujours le renseignement sur l'étranger, et non les services de renseignement étrangers). Il serait aussi responsable de la mise en oeuvre des programmes de collecte de renseignement et du contrôle sur les projets d'opérations spéciales. L'on a compris que pour Cline, le lien entre la branche analyse du renseignement et le politique est premier. Il doit exister au plus haut niveau (NSC et Président) afin d'assurer la bonne compréhension du renseignement par ses usagers politiques.
Encore marqué par les accusations d'illégalité portées contre les pratiques de la CIA, Cline préconise l'acceptation du contrôle global du Congrès sur le renseignement, et la reconquête du soutien de l'opinion grâce à de claires explications de la politique étrangère américaine. Si ses ouvrages sont abondamment cités, c'est qu'ils sont représentatifs d'un état d'esprit "d'après crise" partagé par de nombreux professionnels du renseignement qui veulent mettre fin à l'impopularité des services de renseignement.
Comment? Pour Cline, c'est en privilégiant l'agence vouée à l'analyse sur toutes les autres, dont le sort futur n'est guère éclairci et, réflexe ancien, en en faisant en tous points l'agence du Président. On imagine volontiers que les rapports entre elle et le Président, ses conseillers et le National Security Council, seront étroits via le D.C.I., qu'il sera mieux tenu compte des réactions en retour des usagers. Mais la réflexion de Cline se limite au mécanisme institutionnel; encore passe-t-il sous silence le rôle du Department of Defense et du Département d'Etat dans l'affaire, son goût de la réforme prenant par instants le pas sur le réalisme.
C'est là un reproche qu'on ne peut appliquer à l'opuscule publié par Thomas L. Hughes (1976). Sa notoriété, la qualité d'une écriture brillante et ironique soutenue par une évidente culture, ont eu raison de nos hésitations à l'inclure dans notre corpus. Hughes (Département d'Etat) aborde d'un point de vue modeste, marginal dit-il, les relations entre le renseignement et la politique : il traite du côté humain (human sides of intelligence and policy). Qu'on ne s'y fie pas : la modestie n'est pas le fort de l'auteur qui, avec la complaisance de l'homme qui connaît le dessous des cartes, brocarde Kent et ses austères disciples, dédaigneux des pédants efforts des théoriciens. L'on aurait cependant tort de craindre qu'une plume impressionniste s'attache à quelques anecdotes. Hughes connaît et comprend parfaitement ce qu'il regarde avec une ironique distance. Il l'a assimilé et l'utilise fort à propos dans sa description des rapports entre les services et les hommes politiques, jeu entre personnes se ménageant bon gré mal gré dans le commun souci d'assurer la longévité de leurs carrières.
Hughes résume ainsi les relations renseignement-politique : des faits, des idées et des hommes. Les faits surgissent dans le monde des hommes et y subissent tous les aléas de la perception humaine : ils sont le jouet des outils conceptuels que chacun apporte au moment de les appréhender, et en sont rapprochés ou éloignés d'autant de l'objectivité idéale. Les antipathies entre personnes jouent leur rôle dans la perception des faits, moins cependant que le rang, la place dans la pyramide hiérarchique, les reponsabilités que les hommes ont ou croient avoir. Le sort des idées (c'est-à-dire des produits analytiques du renseignement) n'est pas meilleur, objet de concurrence entre les hommes du renseignement et les hommes politiques. Problème de définition, allègue Hughes : "no one agrees on what is policy and what is intelligence". C'est moins de définition que de répartition des compétences qu'il s'agit ici : les évaluations et estimations en matière de politique étrangère font-elles partie des fonctions de renseignement, ou reviennent-elles aux politiques exclusivement? Qu'est-ce, alors, qu'un policy-maker? "The man who actually has something to say about a policy actually being decided", répond Hughes, précisant que toute politique ayant de multiples initiateurs, la relation renseignement-politique ne peut être conçue de façon figée. Elle varie selon les sujets en discussion. Les facteurs sujet, intérêt, rôle contribuent à rendre le processus d'ensemble bien moins subjectif et chaotique que les ingrédients humains qui le mettent en oeuvre.
Les hommes politiques qui ont occupé un même poste ont des visions du monde (big picture) très différentes et les services de renseignement sont chargés, pour faire court, de les modifier. Face à l'homme politique désireux d'imprimer sa marque sur une politique donnée, le renseignement peut, dit plaisamment Hughes, l'aider à échouer par une opposition si opiniâtre , des prédictions si pessimistes qu'elles servent ses adversaires. C'en est alors fini de la politique en question. Plus le politique veut donner une dimension personnelle à ses décisions, plus il est atteint par l'hostilité des services. Il cherche alors à s'en passer mais ne le peut durablement, le renseignement étant institutionnalisé de façon irréversible dans la vie gouvernementale américaine. Le mieux pour le politique est d'infléchir sa relation avec le renseignement dans un sens positif : choisir ses interlocuteurs, exprimer ses intérêts et désintérêts pour que la sélection d'informations qui lui parvient soit pertinente, accepter la contradiction sur les sujets mineurs en contrepartie de soutien sur les plus importants. L'homme politique se trouve en position, explique Hughes, de défendre et justifier sa politique face aux interlocuteurs les plus variés. Pour ce faire, les services de renseignement sont d'une efficacité supérieure à la moyenne. D'autre part, les directeurs des services de renseignement ont presque tous le souci de fournir des produits adaptés aux besoins connus ou présumés de l'usager. Ils recherchent la plus grande pertinence dans l'élaboration de la politique afin de ne pas être cantonnés dans un rôle instrumental. L'usager décide, mais il est bien avisé d'utiliser les produits de renseignement qui vont dans son sens. C'est une tâche facile, bénéfique à plus d'un titre, de les surévaluer même; sont ainsi vite oubliés les renseignements contraires à ses idées demeurés sous le boisseau. Il peut faire appel aux agents pour trouver a posteriori des arguments favorables à une décision déjà prise, mais pas trop souvent, recommande Hughes, car l'homme politique devient alors dépendant des services de renseignement, qu'il ne peut écarter que difficilement par la suite.
Le politique doit contrôler et diriger le renseignement, avec une modération propre à éviter les outrances nuisibles de la politisation des produits et de hommes du renseignement, ces derniers devant aussi, pour leur part, y résister. Veiller à l'harmonieuse coexistence des deux sphères, vouées à la coopération, revient à la haute hiérarchie du renseignement dont Hughes énumère les multiples et délicates fonctions de médiatrice, et donc les rares qualités nécessaires pour s'en acquitter.
La description alerte de la pratique quotidienne des relations renseignement-politique telle que nous la livre Hughes, en la ponctuant de remarques inattendues, se lit avec intérêt. L'auteur a pris la précaution de limiter son propos au "côté humain" comme c'est, après tout, légitime. Quand il s'échappe de la pratique pour donner sa vision de ce que devrait être cette relation, se fait alors sentir le défaut d'analyse globale, politique, de celle-ci, dont l'exhortation à la modération du politique ou le recours au médiateur providentiel pallient mal l'absence. Ce n'est pas par hasard que l'ouvrage de Hughes est une référence constante. Il peut venir au secours de n'importe quelle position, particulièrement de celles qui laissent entendre qu'une théorie du renseignement s'essouffle à rendre compte de la richesse de la réalité, dont l'intuition et l'expérience, elles, suffisent à donner avec simplicité une exacte idée.
C'est pourtant dans le but d'un renouvellement théorique que Roy Godson, professeur à Georgetown University, a réuni autour de lui un groupe d'universitaires, d'anciens professionnels civils ou militaires, de personnes occupant ou ayant ocupé des fonctions importantes dans l'Exécutif, et d'élus du Congrès. C'est en 1979 que la réunion fondatrice du Consortium for the Study of Intelligence a lieu. La date est significative : c'est le moment où l'accent mis sur les contraintes légales à imposer au renseignement perd de sa force, comme pouvant mettre en danger l'aptitude des services à servir les intérêts nationaux (Oseth, 1985). L'effet désastreux des "fuites" sur les services est mis en avant au Congrès, contre les tenants de la liberté d'expression et de presse (First Amendment, Freedom of Information Act, et Privacy Act). Les événements du Moyen-Orient et du Golfe Persique, l'affaire iranienne notamment, montrent la vulnérabilité des Etats-Unis. Le Président Carter revient au thème du monde dangereux. L'argument des intérêts de sécurité, naguère encore suspect, revient en force; il est repris à son compte dans les années qui suivent par l'idéologie reaganienne.
Le Consortium se propose de conceptualiser le renseignement, de le rationaliser avec l'objectif déclaré d'améliorer son efficacité. Il s'agit de le remettre en position d'assumer sa fonction essentielle dans la politique de sécurité nationale, tout en permettant par surcroît de reconquérir une réputation tombée au plus bas. Mettant en commun les ressources de participants d'horizons variés - parmi lesquels les universitaires sont minoritaires, il convient de le préciser -, Godson parvint en quelques années à aborder, dans les sept volumes de la série de publications qu'il dirigea, tous les grands sujets à l'ordre du jour. Une large diffusion des travaux du Consortium auprès de tous les hommes en place chargés de prendre des décisions ou de peser sur elles, dans le domaine du renseignement et de la politique étrangère, fut assurée, conformément à l'esprit du Consortium qui voulait leur proposer des solutions pratiques susceptibles de les aider à sortir le renseignement de la crise subie depuis plusieurs années. De même, plusieurs membres influents, comme Angelo Codevilla, proche de Godson, et Godson lui-même, firent partie de l'équipe d'évaluation du renseignement mise en place par R. Reagan au début de son mandat, ou furent consultants auprès de l'Exécutif durant ses mandats. Il faut cependant bien se garder de considérer tous ceux qui participèrent à un débat ou présentèrent une communication, comme des sympathisants de l'équipe Reagan. Godson réussit à réunir toutes les compétences disponibles sur le renseignement, de formation et d'opinion les plus diverses.
Les publications du Consortium sont le reflet de ce tour de force : elles sont hétérogènes tant leurs auteurs présentent de points de vue variés, d'intérêt inégal, mais en même temps stimulantes pour la recherche puisque les positions de chacun sont échangées et critiquées hors du vase clos habituel. Nous ne retenons ici, parmi les contributions qui nous semblent les meilleures, que celles qui ont un lien avec les rapports renseignement-politique.
L'idée de départ de Godson est que les Etats-Unis ont besoin de ce qu'il appelle une "full-service intelligence capability", résultant de la coordination et de l'intégration dans la politique de quatre éléments rigoureusement interdépendants : collecte, analyse, contre-espionnage, covert action. L'on remarque que trois de ces éléments (collecte et contre-espionnage en partie, covert action entièrement), requièrent un engagement actif des services (Godson, Codevilla, K. de Graffenried, Vol. I et IV).
D'autre part Godson donne une définition de la policy : ce n'est ni la rhétorique des hommes politiques, ni la routine bureaucratique, ni quelque décision isolée, ou pas seulement. C'est le choix de moyens pour des fins choisies. La sécurité nationale est une partie de la politique publique qui concerne la protection et le renforcement des valeurs vitales américaines contre ce qui les menace. Les plans et pratiques du renseignement en font partie. L'Intelligence policy désigne le choix d'objectifs et de moyens pour le renseignement. De la qualité et de la cohérence de la politique de sécurité nationale dépend l'efficacité du renseignement (Godson, VII). Pour ce qui nous concerne, la politique publique du renseignement est une modalité des relations politique-renseignement, cette fois dans le sens de la politique vers le renseignement. Elle doit, dit Godson, fixer ses structures, son budget, recruter, former et gérer ses personnels. Elle a aussi pour mission d'améliorer les liens entre les moyens du renseignement et les besoins des bureaux politiques. Enfin il lui revient de déterminer l'usage du renseignement comme outil de politique étrangère.
Graffenried (VII) va dans le même sens : jusqu'à présent les politiques n'ont pas su discerner dans le renseignement davantage que des informations, un véritable instrument de la politique. Il y a une gamme de renseignements possibles, entre lequels le politique ne doit pas négliger de choisir. Pour lui, pas de bon renseignement a priori. Est satisfaisant celui qui atteint les objectifs du politique. Au plus haut niveau, le renseignement est utile pour anticiper les réactions à la politique étrangère américaine et pour saisir les occasions d'avancer les intérêts de sécurité (opportunity intelligence). Le renseignement n'est jamais apolitique, ce qui ne signifie pas qu'il est nécessairement politisé, mais qu'il est le renseignement choisi parmi la gamme des possibles par le politique.
Dès que l'on désigne le renseignement comme instrument actif de la politique étrangère, ressurgit la question des branches de ce dernier les plus tournées vers l'action. Elles ont de chauds partisans dans le Consortium. Si leurs échecs furent si fréquents, c'est que leurs missions durent tenir le rôle de substitut d'une politique défaillante, sans buts clairement établis (Codevilla, IV), ou comme arme de dernier recours. Or si tout a échoué, il y a de fortes chances que la covert action échoue aussi, écrit David Charters (Intelligence: policy and process...; participe aussi au groupe Godson), qui seul s'interroge sur le sens de la covert action dans un monde surinformé.
Adda Bozeman voit des raisons plus générales aux bévues et échecs du renseignement : l'ignorance américaine de l'histoire, des autres cultures, la croyance que les valeurs américaines sont universelles. "Culture is a non-concept and a non-reality when statecraft is in issue", écrit-elle en dénonçant avec sévérité, dans ses contributions au Consortium mais aussi dans de nombreuses publications, l'ethnocentrisme bien ancré des Américains. Ses énergiques plaidoyers en faveur des études de politique et d'histoire comparées, ainsi que des usages divers du renseignement selon les cultures et les époques, ne sont pas si originaux qu'il y paraît. Ils s'inscrivent dans un courant qui s'intéresse aux concepts de culture, de caractère national (Platt, 1961), à l'ethnocentrisme (Ken Booth, UK, 1979; Clyde Kluckholn, années 50), à l'importance d'une connaissance approfondie des cultures (Pettee, 1946; Hilsman, 1956; R. Pipes, II et VII). Adda Bozeman, elle, veut convaincre que ce type d'études servirait très efficacement la prise de décision en matière de politique étrangère, en augmentant la qualité du renseignement politique. Les politiques n'ont que trop tendance à croire qu'ils peuvent produire eux-mêmes ce type de renseignement (Arthur Hulnick, II), alors qu'est criante l'ignorance du contexte politique à l'étranger (l'exemple du Moyen-Orient est donné par Godson, à propos d'un développement sur la guerre Iran-Irak). Face à ces crises, la rhétorique sert de pensée politique improvisée : rien d'étonnant alors si une communauté du renseignement laissée sans directives politiques cohérentes, n'est capable ni d'anticiper les événements, ni d'alerter le politique. Une détermination préalable des idéaux et des intérêts réellement inaliénables des Etats-Unis, est un pré-requis (Godson, IV); et Adda Bozeman de regretter dans le même ordre d'idée que la réflexion en matière de sécurité nationale stagne depuis les années 70.
Le problème des branches "actives" du renseignement, qui se trouvent, rappelons-le, rattachées à la CIA du fait de circonstances historiques, doit être examiné dans ce contexte plus large de crise de la politique étrangère américaine. Leur intégration fait question parce que la politique elle-même fait question. Et leur spécificité, de ce point de vue précis, s'estompe - sans ignorer les styles et pratiques tout à fait différents entre eux de la covert action, de la collecte clandestine et du contre-espionnage dans ses fonctions autres que de sécurité. C'est la conclusion qui se dégage de la lecture des sept volumes produits par le Consortium et, à notre avis, le meilleur de son apport, dans la lignée des pionniers que furent Blackstock (1964) et Westerfield (1963).
Si les travaux du Consortium ont bénéficié d'une large diffusion et attiré ainsi sur eux l'attention, ils ne représentent pas la seule vision du renseignement conçue dans les années 80. Pendant cette décennie, des disciples de Pettee, Kent et autres novateurs de l'après-guerre ont poursuivi la tendance pionnière de la recherche, en tenant compte des changements de tous ordres survenus depuis.
Arthur Hulnick est l'un d'entre eux. Revenant sur le cycle du renseignement (intelligence cycle), il veut en proposer une représentation nouvelle. En ce que ce cycle comporte des interfaces obligées avec le monde politique, il nous intéresse.
Peu d'ouvrages qui ne fassent référence au cycle du renseignement, conçu comme une suite de séquences logiques et interdépendantes. A. Hulnick dit que l'origine de l'idée n'est pas claire, mais qu'elle s'imposa. Avec quelques variantes, les auteurs distinguent les étapes suivantes : identification des besoins des usagers en renseignement, collecte, analyse, production d'un produit de renseignement présentant sous un format normalisé les faits et leur évaluation, distribution du renseignement à ceux qui ont le need to know. La boucle est bouclée lorsque l'usager reçoit les informations demandées et prend sa décision ou formule de nouvelles demandes. La première et la dernière séquences intéressent directement notre sujet d'étude : identification des besoins de l'usager et réaction de l'usager. Il apparaît cependant que tout ce qui se passe entre les deux a un effet sur elles. Sur la qualité du renseignement : l'étape de collecte, par exemple, recherche les meilleures sources et évalue la confiance qu'on peut leur accorder. Sur la présentation des informations, thème récurrent de plainte de la part des usagers : la mise en forme et la production du renseignement transmis sont d'une importance cruciale dans la pratique.
La représentation du processus du renseignement sous forme de cycle, référence obligée, n'est que rarement soumise à examen. L'étude d'Arthur Hulnick (CIA) fait exception : il remarque que les auteurs présument toujours que l'interface producteurs-usagers du renseignement existe au début et en fin de cycle. C'est, dit-il, simplifier à l'excès la réalité. D'où son souhait de trouver un autre cadre théorique pour les relations producteurs-usagers. Pour ce faire, il s'avère nécessaire de revoir la conception globale du processus, dont certaines parties sont bien séquentielles mais d'autres quasi autonomes. Les processus de production et de collecte -Hulnick exclue la covert action et le contre-espionnage de son étude - comprennent en eux-mêmes un cycle complet. L'approche du processus de renseignement, peu satisfaisante, se voit substituer une approche par les catégories de produits de renseignement auxquelles correspondent selon lui des relations différentes entre producteurs et usagers. Réutilisant une typologie classique du renseignement, il distingue le renseignement d'alerte (warning intelligence), pour lequel les usagers se fient aux services de renseignement. Si des signes de crise sont décelés, il leur revient de les mettre en perspective, tout en évitant de crier au loup (le fameux cry wolf syndrom, cher à "l'école de la surprise"). Puis vient le renseignement courant, quotidien. Ses producteurs doivent connaître les préoccupations du moment des bureaux politiques, et déterminer ce que les politiques demanderaient s'ils formulaient leurs besoins. De diffusion aisée, attendu, le renseignement courant sert d'information de contexte dans le cadre de réunions de service. Le renseignement de fond sur des sujets et pays particuliers est lui en déclin. C'est, écrit Hulnick, celui qui demande le plus de contact, surtout au niveau des services, entre le producteur et l'usager : quelles recherches seront utiles, quelles lacunes doivent être comblées en priorité? Il accroît l'expertise des analystes. Les politiques l'apprécient sous forme brève, accessible en temps utile, pertinente quant à l'ordre du jour. L'ordre des critères s'inverse pour les producteurs... Le renseignement d'évaluation (intelligence estimates) est lui produit pour informer le politique en fonction de besoins immédiats (policy support intelligence) : NIEs, rapports interagences, jugements demandés en vue de réunions... Leur impact sur les bonnes relations renseignement-politique peut être sensible s'ils remplissent les conditions de délai et de pertinence requises. C'est aussi la catégorie de renseignement la plus sujette à la politisation. Hulknick recommande d'obtenir à son sujet le plus possible de réactions en retour, par des contacts informels entre services, pour mieux connaître les besoins des politiques, et d'apporter un soin particulier à des explications verbales de ces évaluations, lors de leur remise au niveau politique. La dernière catégorie est celle du renseignement primaire : les raw data font l'objet de larges distributions. Les politiques en sont friands, mais c'est le rôle des services de les prévenir qu'il n'est pas évalué, recoupé ni comparé aux données antérieures.
S'il n'échappe pas au lecteur que A. Hulnick réutilise sans s'en justifier des catégories de renseignement traditionnelles, correspondant probablement à la division du travail en usage dans les services américains, il n'en demeure pas moins que son étude offre l'un des rares exemples de modèle des relations renseignement-politique, ici fonction d'une variable principale, la catégorie de renseignement, avec des variables mineures (délai, pertinence, présentation).
Continuateurs de Kent, Berkowitz et Goodman (1989) le furent plus qu'aucun autre. Leur ouvrage devait être rien moins que la mise à jour du célèbre classique. Mais quarante ans avaient passé depuis sa publication. "C'est un livre écrit pour les mêmes raisons que le sien mais qui concerne des problèmes différents", concluent-ils avec à propos. Dans le foisonnement d'une synthèse logiquement ordonnancée du renseignement moderne, le lecteur attentif peut discerner des développements originaux sur les rapports renseignement-politique.
Le point de départ de leur raisonnement est la remarque que Kent, considérant le renseignement comme une catégorie particulière de la connaissance, ne fournit ni théorie du renseignement ni n'explique par quelle méthode est produite l'analyse. Pourquoi? A cause de la variété infinie des sujets traités par le renseignement, qui ne peut être prévue, répondent-ils. Il faut déterminer quelle information doit être analysée pour le politique. Si l'on accepte leur distinction entre quatre catégories d'informations : les faits connus, les secrets, la désinformation et les mystères pour lesquels on ne dispose pas d'explication, l'on peut dire que l'analyse peut être considérée comme un processus destiné à fournir aux politiques des faits connus, des secrets découverts, de la désinformation identifiée, et des avertissements sur ce qui ne peut être percé à jour. Contrairement aux adeptes de l'image du puzzle dans lequel viennent prendre place les petits fragments d'information, Berkowitz et Goodman pensent que le manque d'information n'est pas toujours à l'origine des mystères, mais plutôt le trop grand nombre de facteurs impossibles à connaître (les intentions de l'ennemi par exemple). Il importe alors de dire au politique ce qu'il en est, de l'aider à reformuler sa question pour lui donner à tout le moins quelques informations utiles, à partir desquelles c'est à lui d'émettre un jugement politique. L'intérêt de ces zones résistant à la connaissance est de tracer la frontière entre le renseignement et la décision politique, saut à franchir, disent-ils, en l'absence d'information suffisante. Au reste, il ne faut pas surévaluer, comme les théories de la prise de décision en matière de politique étrangère tendent à le faire, l'influence du renseignement sur le politique. Elle est bien moindre qu'on ne l'imagine : une évaluation de renseignement n'est que très rarement déterminante. Et si le politique n'est pas satisfait de l'opinion d'une agence, il peut toujours recourir aux services d'une autre, concurrente. La pression du politique souvent dénoncée s'exerce aussi de façon indirecte. A lire Berkowitz et Goodman, les relations initiées par le politique en direction du renseignement sont limitées voire insuffisantes. Au moment de prendre certaines décisions politiques, il est arrivé qu'on ne se soucie ni du coût du renseignement nécessaire pour les mettre en oeuvre, ni même de la simple possibilité de le produire. L'exemple souvent repris est celui des accords d'arms control soviéto-américains. Le renseignement devait surveiller l'application de ces accords. Outre les problèmes technologiques posés, les services se sont défendus, devant les violations soviétiques de ces accords, d'avoir à trancher les débats politiques que la révélation de ces violations entraînait. Et Berkowitz et Goodman préconisent que de véritables études d'impact sur le renseignement soient effectuées lors de